Maktfordeling og kontroll i Stortinget
Det vi tar for gitt, er ofte det som er vanskeligst å definere.
I forfatningsretten er maktfordelingslæren en av de mest grunnleggende prinsippene.
Maktfordelingslæren er i en viss forstand Grunnlovens grunnvoll, fordi den uttrykker et prinsipp som på samme tid konstituerer de øverste statsorganer og fordeler deres innbyrdes kompetanse.
Prinsippet om at statens makt skal fordeles på flere personer eller organer er på en eller annen måte innarbeidet i de fleste lands statsforfatninger.
Det er en fleksibel figur, og en populær figur. Men det betyr ikke at man kan legge hva man vil i begrepet.
Maktoppdeling
Maktfordelingens konsept er maktoppdeling.
Dette skjer både ved en organisatorisk og funksjonell oppsplitting av de forskjellige makter eller kompetanser i staten.
Både John Locke, Montesquieu og Rousseau omtaler funksjoner som, nærmest i følge deres natur, skulle adskilles. Lovgiver kan bare gi lover som gjelder generelt for borgerne. Når disse lovene skal brukes overfor borgerne, skal det skje gjennom andre organer.
Det er overraskende lite juridisk litteratur om emnet både i Norge og Skandinavia. Men vi har Alf Ross’ Essay Om statsmagterne og deres organisatoriske fordeling fra 1959,og, fra nyere tid, Henrik Palmer Olsen.
Norske forfattere som Andenæs, Fliflet, Smith, Opsahl og Eckhoff, som har behandlet forfatningsretten, har alle omtalt eller henvist til prinsippet, men gjerne innen en større kontekst.
Aktuelt nå
Diskusjonen om maktfordelingslæren bør ha større aktualitet i dag enn på lenge, av flere grunner:
- Domstolene har fått en mer sentral plass i den politiske diskurs.
Internasjonal rettsutvikling har gått fremover, og den skjer ved domstolenes rettsskapende virksomhet. Menneskerettighetskonvensjonen, der EMD avsier flere dommer mot nasjonalstatenes myndigheter, fører til en debatt om grenser for lovgivningsmakten i den enkelte stat.
Det har også vært notert at enkelte av våre hjemlige dommere i Høyesterett, uansett våre konvensjonsforpliktelser, legger til grunn et mer aktivistisk syn på Høyesteretts rolle i den rettsskapende virksomhet.
- EMK, herunder Artikkel 6 som pålegger statene uavhengige domstoler, er også et supplerende rettsgrunnlag for norsk forfatningsrett.
Den såkalte tredelingslæren (Rt. 1976, 1), der Høyesterett uttaler læren om noe mindre intens prøving av den organisatoriske fordeling mellom statsorganene, betyr likevel ikke at et statsorgan kan tømme et annet for innhold, uten å bryte Grunnloven.
Når Stortinget tilslutter seg internasjonale konvensjoner, og skriver inn overordnede rettsnormer i vår Grunnlov, får man selvsagt Høyesterett med på kjøpet som rettshåndhever. Høyesterett blir samtidig vokter av at annen lovgivning respekterer grensene.
- I lys av erfaringene fra annen verdenskrig har den forfatningsrettslige teori vektlagt rettssikkerhet og demokrati som de bærende elementene i statens legitimitet.
Parlamentet har vært omdreiningspunktet for det demokratiske elementet. Politikkens styringsgrunnlag er legitimitet som begrunnes gjennom tilslutning til verdier, mens legalitet er avgjørelser begrunnet i lov.
Derfor har domstolenes uavhengighet, deres kompetanse til å avgjøre forvaltningsavgjørelsers lovlighet, samt også å angi nærmere grensen for lovgivningen Stortinget vedtar i forhold til Grunnloven, og i økende grad også vis a vis menneskerettighetene – understreket Høyesterett som omdreiningspunktet for rettssikkerheten.
Les også: Hva er opp og ned i Telenorsaken?
Et historisk tilbakeblikk på maktfordelingslæren.
Før Montesquieu var dømmende makt oppfattet å være en del av utøvende makt.
Men allerede før borgerkrigen i England var det uttrykt bekymring for kongens mulighet til å blande seg inn i den dømmende makt.
Chief Justice Coke uttalte allerede i 1607 i saken Prohibitions del Roy, slik:
«The King (James I) was not learned in the laws of England» , og med det antydet han at kongen, uansett sin dyktighet i regjeringsledelse, ikke ville være i stand til å treffe riktige juridiske avgjørelser. Coke ønsker å avskjære kongen en egentlig selvstendig innflytelse på konkrete saker og uttrykte en bekymring for domstolenes integritet.
Dette er det første fragmentet av en maktfordelingslære.
Hvis kongen tiltar seg makt som dommer, kan man frykte at de saker han dømmer i, vil bli avgjort med andre begrunnelser og hensyn som ikke var juridisk relevante. Det ble i første omgang et utviklet prinsipp om domstolens upartiskhet, senere forsterket til et krav om organisatorisk adskillelse.
Dette er det første fragmentet av en maktfordelingslære.
Reell, uavhengig makt
Enkelt sagt er maktfordelingsprinsippet at de forskjellige statsfunksjoner utøves av forskjellige statsorganer på en måte som sikrer en reell og uavhengig makt for de enkelte statsorganer.
Det første uttrykk for dette basale elementet kan antagelig tilskrives John Lilburne, som under den engelske borgerkrig ble fengslet uten rettssak av parlamentet (The Long Parliament) i forlengelsen av vedtaket om en såkalt Bill of Attainder, en lov han motarbeidet.
Under sitt opphold i Newgatefengslet (!), argumenterer han i skrift for at parlamentsmedlemmer ikke samtidig bør være statsansatte og dermed opparbeide identifikasjon med staten.
Han merket selv på sin egen kropp hvordan konsentrasjonen av all statsmakt i parlamentet var problematisk. Dette ga han mer generelt uttrykk for i januar 1648, da han i The Earnest Petition of Many Free-born People tegnet et portrett av det parlamentariske tyranni.
Slik gjensidig kontroll kalles i nyere tid Checks and Balances, det vil si at statsmaktene kontrollerer hverandre og, om nødvendig, setter grenser for maktutøvelsen.
I punkt 4 i dette dokumentet påpeker han det urettferdige i at parlamentsmedlemmer gjennom de parlamentariske komiteer: «are determining particular matters, which properly appertains to the Cognizance of the ordinary Courts of Justice».
Det interessante er at Lilburne, selv om han naturlig nok vektlegger den konkrete urimeligheten han lider under, gjør et selvstendig poeng av å kritisere måten makten er organisert på.
En ting er at uskyldige mennesker blir forfulgt og fengslet, men i tillegg er det ekstra ille at medlemmer av parlamentet bruker deres lovgivende kompetanse til å dømme enkeltpersoner uten rettergang.
Enkelt sagt er maktfordelingsprinsippet at de forskjellige statsfunksjoner utøves av forskjellige statsorganer på en måte som sikrer en reell og uavhengig makt for de enkelte statsorganer.
Uavhengighet må til for å realisere idealet om upartiskhet i rettsanvendelsen. Lilburne argumenterer også i sin begynnende form for at domstolene skal kunne sette grenser for lovgivningsmakten, prøvelsesretten og forbud mot enkeltsakslovgivning.
Ved reetableringen av kongemakten i England i 1660, var denne maktfordelingslæren for radikal til å bli godtatt, fordi teorien muliggjorde en styringsform uten konge og adel.
Derimot gikk man inn på en ordning som tok noen av elementene fra maktfordelingslæren opp i seg: The Balanced Constitution, kjennetegnet ved en viss porsjon mixed Government, prinsippet om maktfordeling, og dels ved at det skulle utøves en viss gjensidig kontroll mellom statsmaktene.
Slik gjensidig kontroll kalles i nyere tid Checks and Balances, det vil si at statsmaktene kontrollerer hverandre og, om nødvendig, setter grenser for maktutøvelsen.
Vår tid og vårt samspill mellom statsmaktene
De forfatningsmessige funksjoner oppdeles i den lovgivende funksjon, som er å utforme generelle rettsregler, den utøvende funksjon, som er å treffe konkrete beslutninger innen rammene som reglene setter, og den dømmende funksjon, som er å avgjøre rettstvister og pålegge straff for lovovertredelser.
I Norge har vi en organisatorisk og personellmessig oppdeling av makten. Det kommer for eksempel til uttrykk når et medlem av Stortinget må tre ut av Stortinget for å bli medlem av regjeringen.
Grunnloven, langvarig praksis (sedvane) og en del prosedyreregler i Stortingets forretningsorden fastlegger konkrete arbeids- og samvirkeformer mellom statsorganene.
Les også: Hva er opp og ned i Telenorsaken?
Rettssikkerhet
Det bærende hensyn bak maktfordelingen er rettssikkerhet. Et viktig hensyn er også effektivitet i styringen.
Dette tilsier at Stortinget ikke bør overta administrasjonen av landet fra regjeringen. Men rettssikkerhet forblir kjernen i maktfordelingslæren. Det innebærer at den enkelte borgers rettsstilling fastsettes i henhold til lov, ikke ved lov.
Det ville vært en fare for rettssikkerheten om lovgiver bestemmer domstolens eller regjeringens eller forvaltningens konkrete rettsanvendelse. Dette betyr at lovgiver ikke har kompetanse til å fastlegge enkeltindividers eller andre individuelle rettssubjekters rettsstilling.
Rettssikkerhetsgarantiene skal sikre upartiskhet, likebehandling og forutberegnelighet. Nå er det ikke maktfordelingen alene som virkeliggjør rettssikkerhetsidealet. Men det bidrar stort i riktig retning.
Man kan selvsagt tenke seg at en dårlig lovgivning, i materiell forstand, kombinert med samvittighetsfull håndhevelse av denne gjennom domstoler og forvaltning, kan finne sted uten å krenke prinsippet om maktfordeling.
Derfor er også andre regler viktige for rettssikkerheten, for eksempel prosessuelle regler om habilitet, som sikrer at beslutningstagere med personlige interesser i en sak blir avskåret fra å delta i behandlingen av denne.
Rettssikkerhetsargumentet tilsier maktfordeling som en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning.
Lovgivende og dømmende makt
Rettssikkerhetsargumentet er særlig knyttet til utskillelsen av den dømmende makt som selvstendig statsmakt. Og den mest omfattende omtalen av maktfordelingsprinsippet i juridisk teori er tradisjonelt viet forholdet mellom lovgivende og dømmende makt.
I en rettsstat er maktoppdelingen, som jeg her vil kalle maktfordelingen, den avgjørende forskjellen mellom fastsettelse av generelle rettsregler og rettsanvendelsen på konkrete tilfeller, som skjer på bakgrunn av bekjentgjorte lover.
Gjeldende rett er altså fastsatt og kjent før rettsanvendelsen.
Domstolene er bundet av loven, men også av juridisk metode, i tillegg til saksbehandlingsregler som sikrer uavhengighet, habilitet, upartiskhet, ensartede avgjørelser i ensartede tilfeller, og forutberegnelighet i maktutøvelsen.
Unngå frykt for en annen borger
For et øyeblikk å gå tilbake til Montesquieu: Maktfordelingens idé var at regjeringsformen ble innrettet på en slik måte at en borger ikke behøvde å frykte en annen borger.
I et demokratisk system kan en jo tenke gjennom hvilke situasjoner det skulle være. (Jeg ser her bort fra frykt som følger av andre borgeres kriminelle aktiviteter.)
Montesquieu er inne på den frykt som kan være knyttet til bruken av de offentlige maktstrukturer på en måte som ikke er forenlig med enkeltindividenes frihet, idet frihet her defineres som retten til å gjøre alt hva loven tillater.
Gjensidig kontroll
En gjennomført maktfordeling gjør det mulig å institusjonalisere en gjensidig kontroll mellom statsmaktene for å verne borgerne mot uberettigede inngrep.
Utskillelsen av dømmende makt fra den lovgivende og utøvende makt sikrer at ingen av de sistnevnte foretar handlinger overfor borgerne som de ikke har hjemmel til.
Dette skjer ved at den dømmende makt får kompetanse til å etterprøve forvaltningsavgjørelsers hjemmelsgrunnlag og sikre individene mot grunnlovsstridig lovgivning.
Ansvar, makt og kontroll
Kontrollkomiteens måte å arbeide på kan understøtte maktfordelingsprinsippet, men kan også i praksis undergrave det.
For å håndheve maktfordelingsprinsippet må prinsippet ha en viktig grenseflate mot begrepene ansvar og kontroll.
Utgangspunktet er at statsrådene og deres myndighetsutøvelse skal skje innen rammene av et i forveien fastsatt regelsett, som skal være målestokken for ansvarsbedømmelsen.
Dette forutsetter oppdelt makt. Hvis statsrådene hadde all makt, ville ingen kunne stille dem til ansvar.
For å holde regjeringen ansvarlig må Stortinget ha kompetanse til å kontrollere, påtale og eventuelt pådømme statsrådens handlinger.
Hvis den lovgivende statsmakt påtar seg selv å være utøvende eller dømmende, vil det ikke være mulig å få etterprøvd om denne maktutøvelsen er rettmessig, fordi det vil være det samme statsorgan, og til dels også de samme mennesker, som kontrollerer seg selv.
For å holde regjeringen ansvarlig må Stortinget ha kompetanse til å kontrollere, påtale og eventuelt pådømme statsrådens handlinger.
Demokrati som skinnargument?
Den lovgivende makt har fordelen av særlig sterk demokratisk legitimering ved at det ikke eksisterer noen innskrenkning i lovgiverkompetansen, med mindre slike begrensninger fremgår av Grunnloven.
Det sterkeste argument er at forsamlingen gjenspeiler folket, og at folket gjennom denne institusjonen lovgir seg selv.
Men dermed kan man ikke slutte at lovgiver skal være omnipotent, det vil si altomfattende eller maktfullkommen.
Demokrati er ikke nødvendigvis ensbetydende med flertallsstyre, da flertallet kan vedta udemokratiske lover og undergrave demokratiet.
Derav følger at et vern av demokratiet like mye kan tenkes som en begrensning for lovgivningsmakten.
Demokrati er ikke nødvendigvis ensbetydende med flertallsstyre, da flertallet kan vedta udemokratiske lover og undergrave demokratiet.
På noen punkter vil det være mer demokratisk å sette grenser for hva lovgiver kan vedta, enn å innrømme lovgiver fritt armslag. Derfor blir det også en oppgave å se på hvilke kompetanser det ville være udemokratisk å legge til lovgiver.
En nødvendig buffer
For det første må det følge en begrensning i lovgivers kompetanse, slik at den ikke gir rom for å gi lov om en enkelt (juridisk) persons rettsforhold, etter at denne har anvendt gjeldende rett.
Tanken er at det skal være et ledd mellom lovgiver og borger, og i denne mellomstilling er regelanvenderen en helt nødvendig buffer.
De tilfeller hvor lovgiver overtar konkret regelanvendelse fra utøvende makt, vil være å sidestille med de tilfeller hvor lovgiver overtar domstolenes regelanvendelse.
Og det er ytterligere grunn til å sidestille disse tilfellene. Der lovgiver har overtatt forvaltningens regelanvendelse, vil domstolsprøving være avskåret.
Gjensidig avhengighetsforhold
Både den personlige og organisatoriske oppdeling av lovgivermakt og domsmakt bidrar til å skape et gjensidig avhengighetsforhold.
Det kan uttrykkes som den virkning at ingen innehaver av statlig makt skal kunne utøve de endelige konsekvenser av egne beslutninger.
Kravet til lovgiver er å treffe beslutninger i form av generelle rettsnormer, hvis nærmere innhold realiseres av den utøvende forvaltningsmakt og/eller den dømmende makt gjennom konkret lovanvendelse i enkelttilfeller.
Jo sterkere oppdeling og gjensidig avhengighet i samvirket for å realisere beslutninger, desto mer gjensidig kontroll vil det være.
Domstolenes beslutninger er dommer som kun kan håndheves av den utøvende makt. Utøvende makt kan bare utøves med hjemmel i loven, og grensene for de fullmakter som er gitt utøvende makt, settes av domstolene.
Den ene statsmaktens beslutninger settes ut i livet av en annen statsmakt.
Ingen statsmakt kan bestemme grensene for sin egen kompetanse, fordi gjennomføringen krever medvirkning og samvirke fra de andre statsmaktene.
Ved å oppdele maktutøvelsen på forskjellige organisasjonsledd, fremmes rettssikkerheten, fordi de medvirkende organer må overholde visse formalia for å få de andres medvirkning, og rommet for vilkårlighet blir tilsvarende mindre.
Jo sterkere oppdeling og gjensidig avhengighet i samvirket for å realisere beslutninger, desto mer gjensidig kontroll vil det være.
Hvordan passer Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité inn i dette bildet?
Stortinget har fordelt alle sine medlemmer på 12 fagkomiteer (og presidentskap), og kontrollkomiteen er en av disse. Ingen av fagkomiteene har selvstendig avgjørelsesmyndighet, heller ikke kontrollkomiteen.
Komiteen adskiller seg noe fra de andre komiteene ved at den behandler årsrapporter og meldinger fra eksterne hjelpeorganer opprettet av Stortinget, og forbereder disse meldingene for plenumsbehandling.
Det gjelder Sivilombudsmannens årsmelding og årsmeldingene fra Ombudsmannen for forsvaret, EOS-utvalget m.v. Viktigste bidragsyter er saker fra Riksrevisjonen, både finansielle rapporter og forvaltningsrevisjon, samt oversikt over oppfølging av anmodningsvedtak.
Kontrollkomiteens faglig velforberedte saker understøtter den parlamentariske kontrollen med regjeringen og forvaltningen, og understøtter en fornuftig og kritisk kontrollfunksjon, som forhåpentligvis også fører til læring og dermed en bedre statsforvaltning.
Mer problematisk blir det når det gjelder de såkalte initiativsaker, det vil si de sakene som fire medlemmer av komiteen kan igangsette.
Slik praksis har utviklet seg, avviker denne delen av virksomheten fra maktfordelingsprinsippet, men lever også nokså løsrevet fra andre saksbehandlingsregler, som skal sikre kvalitet og rettssikkerhet for de involverte.
Les også: Hva er opp og ned i Telenorsaken?
Svakheter, ut fra et maktfordelingsperspektiv
For det første er ikke kontrollkomiteen på dette området – i motsetning til hva jeg mener er tilfellet på de områder der hjelpeorganene leverer faglig underbygde saksfremstillinger – orientert mot institusjonell avbalansering, men mer mot opposisjonens naturlige ønske om å innvirke på eller endog motvirke regjeringens arbeid.
Fra å være en komité opptatt av å sette gode standarder for styring og videreutvikling av parlamentariske spilleregler med tverrpolitisk preg, er komiteen, når det gjelder initiativsakene, langt på vei en tumleplass for partipolitiske markeringer mot regjeringen.
Det hadde kanskje ikke vært så farlig, hvis ikke denne virksomheten også direkte hadde lagt veien åpen for å svekke maktfordelingsprinsippet, ikke minst på områder hvor det kan ha virkninger for rettssikkerheten for enkeltpersoner og ikke-statlige institusjoner.
Fra å være en komité opptatt av å sette gode standarder for styring og videreutvikling av parlamentariske spilleregler med tverrpolitisk preg, er komiteen, når det gjelder initiativsakene, langt på vei en tumleplass for partipolitiske markeringer mot regjeringen.
Huskeregler for komiteen
En viktig huskeregel før komiteen tar opp et mindretallsinitiativ burde vært: Hva ser man for seg at Stortinget skal uttale seg om i saken? Er det snakk om å gå utover den kompetansebegrensning som Stortinget selv har forutsatt gjennom maktfordelingsprinsippet?
For eksempel som når staten organiserer sine eierinteresser i selskaper med blandet eierskap og dermed har forpliktet seg til å følge aksjelovgivningen, til å virke gjennom eierfellesskapet, til overlate personalpolitikken og valg av tillitspersoner til selskapets lovbestemte organer og så videre?
Hva er under statlig instruks?
Det har vært et tilbakevendende problem at komiteens prosessdrivende mindretall ikke har hatt klart for seg hvilke rettssubjekter som ligger under statlig instruks og hvilke som ikke gjør det.
Denne aktivismen har ført komiteen inn i et direkte parts- og/eller motsetningsforhold til enkeltpersoner som ikke står ansvarlig for Stortinget, eller, for den saks skyld, overfor noe annet politisk organ.
Telenor- og Vimpelcomsakene gir mange eksempler på dette.
Avgrense kontroll
På samme måte som staten er bundet til å respektere dommer som går staten mot som part, er den også bundet av likhetsgrunnsetningen og egen lovgivning, for eksempel aksjeloven, eventuelle vedtekter i selskapet og verdipapirhandelloven, når staten engasjerer seg i økonomisk virksomhet.
Komiteen (flertallsbeslutningene tas av opposisjonen, i tillegg til mindretallsinitiativene) har hatt åpenbare problemer med å avgrense kontrollen fra det man skal ha konstitusjonell og politisk kontroll med, nemlig om statsråden gjennom sin embetsførsel realiserer overordnede beslutninger truffet av Stortinget.
Rettsforfølgning av kriminelle handlinger hører under politimyndighetene, som igjen ikke skal få sine føringer fra politisk hold, enten det er Stortinget eller regjeringen.
Derfor blir det pinlig for en komité, som skulle interessere seg for korrekt konstitusjonell opptreden, når Riksadvokaten, som leder av landets påtalemyndighet, må be komiteen trekke seg fra sin maktoverskridende aktivitet og avstå fra å invitere enkeltpersoner, noen til og med siktede, til å forklare seg i egen sak, av hensyn til etterforskningen.
Kontrollsak om forvaltningsvedtak
Et annet eksempel: Et mindretallsforslag, som også resten av opposisjonen sluttet seg til, fikk reist en kontrollsak om et fullt ut gyldig forvaltningsvedtak.
Og om det hadde vært rettslige mangler ved vedtaket var det uansett ikke Stortingets oppgave, men domstolenes, å ta stilling til påstandene og anvende loven konkret uten at Stortinget kortslutter prosessen.
Helseministeren traff en beslutning om lokalisering av nytt sykehus i Møre. Helseforetaksloven – det vil si Stortinget – hadde entydig lagt avgjørelseskompetansen til foretaksmøtet, som riktignok må settes i visse former, men med statsråden som eneste stemmeberettigede.
En normal og korrekt fremgangsmåte for de som vil angripe et forvaltningsvedtak, er å klage over avgjørelsen og/eller anlegge sak.
Likevel brukte kontrollkomiteen verdifull arbeidstid og ressurser på et lovlig fattet vedtak, som Stortinget selv, gjennom lov, hadde lagt vedtakskompetanse for til helseministeren.
Og om det hadde vært rettslige mangler ved vedtaket var det uansett ikke Stortingets oppgave, men domstolenes, å ta stilling til påstandene og anvende loven konkret uten at Stortinget kortslutter prosessen.
Kompetanseoverskridelse
Overskridelse av kompetanse ses også kontrollsaken om eksportkontrollforskriften. (Nigeriabåtsaken).
Saken ble reist etter flere artikler i Dagbladet om tidligere militærmateriell som skulle ha endt i områder Norge ikke ønsker å selge utstyr til.
Selv om temaet var berettiget, siden temaet kunne være en undersøkelse av om Stortingets politikk ble satt ut i livet, ble både høringen og innstillingen til Stortinget skjemmet av verbale angrep på forsvarssjefen.
Det er klart utenfor etablert funksjonsfordeling å rette kritikk mot enkeltpersoner som ikke er statsråden, selv om forholdene skrev seg fra en tidligere forsvarsminister som ikke var tilgjengelig som huggestabbe.
Skulle man summert kritikken av forsvarssjefen fra de ulike partifraksjonene, som til og med representerte et stortingsflertall, kunne det ikke leses som annet enn Stortingets uttrykte mistillit til en etatssjef.
Imidlertid ble flertallet reddet av Bård Vegar Solhjell, som i stortingsdebatten frafalt SVs merknader på dette punktet, og dermed kunne ikke Stortingets flertallsvilje utlegges som mistillit mot landets forsvarssjef.
Dette eksemplet på Stortingets kompetanseoverskridelse blir ikke dårligere av at Stortinget, med kontrollkomiteen som veiviser, var på kanten til å gripe inn i den militære kommandostruktur, som ligger til regjeringen (Kongen) i henhold til grunnlovsumiddelbar kompetanse, og dermed stridende mot prerogativbestemmelsene, i dette tilfellet Grl. § 31.
Problematisk praksis
Problemet med kontrollkomiteens nåværende praksis er at den ut fra et maktfordelingssynspunkt har tatt opp saker som Stortinget enten bør avvise eller ha en avventende holdning til så lenge saken er under behandling i forvaltning eller domstoler.
Høringene tilbyr en dramaturgi som låner noen av rettssalens former, men ingen av dens kvaliteter.
Komiteens egen arbeidsmetodikk, slik en kan følge av høringene, sikrer ikke deltagerne fair behandling, for eksempel adgang til umiddelbar kontradiksjon, eller ved at de på forhånd får vite hvilke påstander som skal undersøkes eller standarder som skal være målestokk for eventuell kritikk.
Høringene tilbyr en dramaturgi som låner noen av rettssalens former, men ingen av dens kvaliteter.
Komiteen har ingen prosedyreregler utover fordeling av taletid, ingen kontradiksjon, ingen bevisbyrderegler, den har ikke metodikk til å avgjøre noe faktum av den art som en rett tar stilling til, og den kan følgelig ikke med autoritativ virkning fastslå noe annet gjennom sin prosess enn det som allerede er avklart av andre.
Komiteen er ikke noe konkluderende kollegium, men fanger opp de meninger som enkeltrepresentanter og fraksjoner måtte uttrykke i innstillingen i saken til Stortinget i plenum.
Kontrollkomiteen er en arena for partipolitikk, og det er jo i og for seg ikke galt, det er slik de 11 andre komiteene fungerer også.
Men ved henvisningen særlig mindretallet bruker når de setter komiteen i arbeid, uttaler de seg på vegne av komiteen, og låner dermed av Stortingets autoritet.
Jeg vil hevde at mer av den politiske kontrollen med oppfølging av politikk bør skje i fagkomiteene, og bare involvere kontrollkomiteen, hvis det er snakk om rette bebreidelser mot statsråden som kan føre til mistillit eller kritikk av konstitusjonell art, som for eksempel hvorvidt statsråden har overholdt informasjonsplikten, jfr Grl. § 82.
Endringer bør gjøres
Tiden er moden for å vurdere kontrollkomiteens rammeverk og dens sammensetning.
I dag er det slik at de partiene som har minst oppslutning blant velgerne, har dobbeltrepresentasjon. De deltar i de ordinære fagkomiteene og får også plass i kontrollkomiteen.
Tiden er moden for å vurdere kontrollkomiteens rammeverk og dens sammensetning.
Ordningen bygget på ønsket om at alle avskygninger skal være med i kontrollkomiteen, også fordi man la til grunn at kontrollen ville være mindre preget av partipolitikk.
Slik komiteens arbeidsform har utviklet seg i den siste perioden, er det behov for å ta opp til vurdering om ikke en komité, som primært virker etter en partipolitisk logikk, også bør sammensettes på en måte som bedre reflekterer Stortingets sammensetning.
Utøvelsen av mindretallsrettigheter bør av samme grunn forankres i Stortinget, ikke i komiteen selv.
Strammere arbeidsmetodikk
Komiteen må gis en strammere arbeidsmetodikk og en klarere uttrykt avgrensning mot andre statsorganers virke. Statsrådens embetsførsel må være i sentrum for den parlamentariske kontroll, og det må gjelde saker som statsråden har direkte innflytelse på.
Komiteen skal heller ikke foreta konkret rettsanvendelse overfor enkeltpersoner, hverken fysiske eller juridiske.
Det betyr avgrensing mot private rettssubjekter som ikke ligger under politisk ansvar. Andre saker som er under etterforskning eller under pådømmelse i retten, og hvis utfall har betydning for vurdering av politisk ansvar, må vente.
Komiteen skal heller ikke foreta konkret rettsanvendelse overfor enkeltpersoner, hverken fysiske eller juridiske. Det gjelder sivile tvistesaker, og det gjelder straffesaker. Dette er et fellestrekk ved alle forfatninger som bygger på maktfordelingsprinsippet, og det ville være oppsiktsvekkende om ikke Stortinget på et tidspunkt bringer komiteens virke inn i mer betryggende former.
I dag er alt som minner om et råd om at komiteen bør vise tilbakeholdenhet med å gå inn i saker som verserer for retten, gitt som en påminnelse i informasjonspermen til komiteen, som skilleark 11.
Men selv om veiledningen er et sitat over flere sider fra Stortingets behandling av Frøilandutvalgets innstilling om Stortingets kontrollvirksomhet med mer, og derfor har karakter av å være lovmotiver og slik sett er en rettskilde, er det nå behov for å utforme dette prinsippet skarpere og innlemme det i Stortingets forretningsorden.
Frigjør komiteens kapasitet
Komiteen bør øke oppmerksomheten mot forhold der dagens kontroll er kommet i bakgrunnen, ja faktisk ikke er utbygget.
Forvaltningen er gitt delegert lovgivningsmyndighet til å utstede forskrifter som er like bindende for borgerne som lov.
Ikke minst hensynet til maktfordeling og kontroll tilsier at det er en systemsvakhet at det ikke er oversikt over den delegerte lovgivningsmyndighet, og at den dermed unndrar seg en vurdering av om den holder seg innen de grenser Stortinget har satt.
